최종편집 2024-04-19 02:04 (금)

일사불란하게 행정력을 발휘할 수 있는 자치계층을 단층제로 하고, 행정계층을 중층제로 하는 제주특별자치도는 운항 중이다.

행정계층구조등 제도 같은 것은 완벽할 수 가 없고, 장단점이 있게 마련이다. 제도가 갖는 사회적 제약을 시대 상황의 변화에 따라 엄격하게 진단하고 개선해 나가는 과정이 당연하다 하겠다.

이러한 미래 지향적 행정계층구조의 혁신 없이 행정시장 직선제를 재편하는 것은 제도의 퇴행이다. 중앙정부에서 심의과정에 행정시장 직선제가 물거품이 돼 다행이다. 도민의 선택권을 무시하고 행정시장 직선제를 실시하겠다는 것은 행정계층구조의 근본적인 개념을 훼손하게 된다.

제주정치권에서 몇몇 사람들에 의해 자행되는 억지의 결과이다. 과연 누가 행정시장 직선제를 원하는가. 행정시의 예산 편성권과 인사권이 없고, 행정구역의 균형적인 조정도 없이 행정시 간 불균형한 인구 규모에서 법인격이 없는 행정시장을 직선제로 한다면 도지사와 의회와의 갈등은 눈에 보듯 뻔하다. 과거의 기초자치단체에서 발생했던 행정의 중복성, 비효율성과 선거 과점에 따른 패거리들의 보이지 않은 행정권의 남용이 재현될 소지가 많다,

하지만, 현재 제주특별자치도가 가진 문제점을 진단하고 이를 개선하는 방향에서 행정계층 구조, 행정 구역 조정 등을 재편하는 게 순리이다.

제주연구원, 언론, 시민단체 등에서도 거론돼 왔었던 문제점들도 있다. 필자가 경험했던 것은 제주특별자치도, 행정시, 읍면동의 어정쩡한 행정 권한의 혼재라는 것은 사람으로 말하면 제주특별자치도는 뇌가 되고, 행정시와 읍면동은 발의 역할을 하여야 함에도 도와 행정시는 뭐가 뭔지 분간이 안 되는 불명확한 행정기능이 제왕적 도지사를 만들게 하는 원인이다. 또한 도의 인구 규모로 봤을 때 도의회의 의원 정수가 많은 것도 사실이기 때문에 당초 제주특별자치도의 설치 목적인 행정의 순발력을 떨어뜨리는 역할을 하고 있다고 보인다.

사실 제주특별자치도의 가장 취약한 점은 민원행정서비스의 질이 떨어지고 있다는 여론도 있다. 각종 법률로 보장된 민원행정서비스의 절차적 투명성을 무시하고 공무원의 마음에 의한 민원처리가 되고 있다는 점이 도민의 체감하는 불만이다. 이러한 이유는 지금 공직사회가 안고 있는 특이한 현상인 특별권력관계에서 공무원 복종의 의무가 느슨한 탓 이기도 하다. 즉, 상관의 업무 지시가 사라진 공직문화는 보조 기관인 담당자에 의해 행정행위가 이루어지고 있는 자체가 행정의 질을 떨어뜨리는 격이 된다. 행정력은 고도의 법률적 지식과 경험의 종합적 역량의 총아이기 때문이다.

제주연구원(2017)에서 행정구조변화에 대한 10년간 평가했다. 도민 대상은 「자치역량 수준 정도」에 ‘낮다’ 19%, ‘보통’ 59.2%, ‘높다’ 21.8%이고, 「행정 효율성 제고 정도」는 ‘그렇지 않다’ 32.2%, ‘보통’ 53.6%, ‘그렇다’ 24.2%, 「민원행정서비스 향상도 정도」도 ‘보통’ 43.4%, ‘그렇지 않다’와 ‘그렇다’ 각 28.3%로 나타났다.

도내전문가 대상도 「자치역량 수준 정도」에 ‘낮다’ 35%, ‘보통’ 40%, ‘높다’ 25%, 「행정 효율성 제고 정도」는 ‘그렇지 않다’ 39%, ‘보통’ 37% ‘그렇다’ 24%, 의 결과이다. 다시 말해서 자치역량 수준, 행정 효율성 제고, 민원행정 서비스 향상도 등이 ‘그렇다’ 21~28%인 점은 과연 무엇을 의미하고 있는가.

제주특별자치도의 설치 목적은 입법, 사법, 재정만 빼놓고 국가 권한을 이양 받아 국제자유도시란 목표를 효율적으로 달성하는데 있지만, 이를 경영할 자립적 행정력, 공무원의 역량, 탁월한 행정가, 도민대표 기관으로서 의회 역량, 행정 의사결정의 복잡성, 행정계층 모호성 등에 대한 성찰이 필요한 때이다.

이런 논의를 통해서 행정력의 질적 수준의 독립성을 갖출 때 앞으로 제주특별자치도가 헌법적 지위를 보장받게 될 것이라고 예단한다. 아직도 중앙 의존적인 행정 역량을 갖고 국가 권한만 달라고 할 때 그 와중에 도민만 애를 먹고 미래가 없게 보인다.

제주특별자치도에 투자했던 경험자나 투자를 하려고 준비하는 투자자에게 공무원의 태도가 어떠한가를 가늠해 보았는가, 어떤 원성들이 쏟아지는가를!

21세기는 국가보다 도시가 경쟁력의 원천이다. 도시경쟁력이 국가 경쟁력을 지탱하는 시대다. 도시경쟁력의 한 축인 행정은 행정 규제가 없고, 공무원 태도가 긍정적이고, 자유 시장경제가 작동하는 작은 지방정부일 때 가능하다. 그러면 도민들도 창의력을 쏟아 내며 역동적인 경제활동을 한다. 더불어, 국제자유도시로 성장해 가는데 투자자들도 한 몫 할 것이다. 또한, 경제 활동과 문화 창달의 자유로운 곳, 신속한 행정 절차의 이행과 지원이 적극적인 곳 그야말로 기업을 경영하기 좋은 분위기를 만드는 것이 행정의 역할이다. 하지만, 공무원 수가 많고, 부서가 세세하게 분리하면 할수록 행정행위의 속도가 늦어지고, 행정 효율성도 떨어뜨리는 우를 범한다.

아울러 제주특별자치도의회도 비대하면 할수록 견제와 감시라는 명목으로 의회 권력이 작동하는 모순을 낳게 돼 행정의 민주성 내지는 효율성이 답보상태에 이르게 한다. 다시 말해서 도민의 대의기관으로서 집행기관을 견제와 감시라는 측면이 신속하고 효율적인 행정력이란 관점에서 작동해야 하는데 관료화가 되고 권위주의로 빠진다면 낭패이다. 즉 경쟁이 없는 힘의 불균형은 독점적 권한의 늪에 빠지기에 쉽다. 제주특별자치도의 행정계층구조와 의회 정수에 대한 논의는 행정의 질적 수준을 최고로 창출하는 조직으로서 도민의 삶의 질을 높여나가는 데 그 목적이 있다 할 것이다.

현성욱 등(2010)은 '제주특별자치도 소속 공무원들이 행정계층구조의 개편 성과에 만족하지 못하고 있고, 행정 효율성과 지역 균형성을 높일 수 있는 행정계층구조 재편이 필요하지만 기초자치단체의 부활은 신중한 접근이 필요하다'고 했다. 이러한 관점에서 행정계층구조에 대한 논의를 국제자유도시 실현을 위한 행정구조의 변화를 위해 제주특별자치도를 운영해오면서 불편한 요인을 혁신하는 것이 더 중요한 가치라고 본다.

대 전제는 행정서비스 제고와 행정 비효율 제거, 행정경쟁력 강화, 행정구조의 규모 조정, 자유 시장경제의 효율성, 지역 공동체의 정서적 통합성 등의 구조적 관점과 미래의 탁월한 행정가 양성 기회의 관점에서 개선해야 할 방안은 행정시 및 읍면동을 폐지하고 행정구를 설치하는 것 바람직하다.

첫째, 행정시와 읍면동을 폐지하고, 행정구로 재편한다. 인구 단위는 5~6만 정도 즉 읍면동 3개를 합친 규모로 한다. 둘째, 제주특별자치도의 기능은 계획행정과 행정구의 중복사무, 도 단위 성격의 행정 계획 및 집행 등을 담당한다. 셋째, 행정구 기능은 조장행정과 민원행정, 행정계획집행 등 업무를 관장한다. 넷째, 행정구청장의 임용 방법은 도지사 선거 시 행정구청장 예고제(러닝메이트)로 하고, 임기는 도지사 임기와 동일하게 4년으로 한다. 다섯째, 제주특별자치도의원 정수는 행정구별로 2명 정도(중선거구제)로 하고, 직능 대표제(3 인정도)로 보완한다. 단 교육의원 정수는 폐지한다.

제주특별자치도가 지향하는 당초 목적은 국제자유도시를 달성키 위해 자치역량의 수준 향상과 행정체제의 효율성 제고에 있다. 또한, 민원행정서비스 향상을 통해 도민의 삶의 질을 높이기 위함에 있다고 볼 때 규모의 경제와 어울리게 행정계층구조의 단층제가 필요하다.

제주국제자유도시의 달성을 위해서는 중앙 집권제의 지침에 의존하는 행태를 과감하게 혁신해 자립적인 행정 역량을 함양하는 데 있다. 제주특별자치도 행정 시스템의 단순화와 함께 탁월한 행정가의 양성 기회를 제공한다는 점에서 행정구로 재편하는 편이 낫다고 본다.